Голодные игры: политтехнологи на выборах губернаторов работали «за еду»

Политические консультанты зачастую получают деньги из неизвестных источников в обход официальных избирательных фондов. Это выяснило движение в защиту прав избирателей «Голос», проанализировав финансовую отчетность кандидатов в главы регионов на выборах 10 сентября 2017 г.

Информация о расходах на политконсалтинговые услуги победивших кандидатов на выборах глав субъектов РФ в опубликованных к концу октября финансовых отчетах выглядит весьма сомнительно. Из 13 глав регионов, чьи отчеты удалось обнаружить, лишь пятеро показали расходы на оплату консультационных услуг. При этом в СМИ фигурировали имена политических консультантов, в привязке к регионам и кампаниям, что позволяет предполагать, что услуги оказывались. Сокрытие реальных цифр может быть обусловлено тратой бюджетных средств и удорожанием бухгалтерских и юридических услуг, которые используются в ходе избирательной компании.

Закон устанавливает, что в случае, если кандидат потратил на свою кампанию средства не из официального избирательного фонда, и эта сумма превысила 10% его предельного размера, то итоги выборов могут отменить. Таким образом, сложившаяся практика сокрытия значительной доли расходов кандидатов и избирательных объединений ставит под вопрос результаты прошедших выборов. 

Движение «Голос» направило обращения в прокуратуру, региональные избиркомы и ЦИК России с просьбой провести соответствующие проверки и в случае выявления нарушений принять процессуальные решения, вплоть до обращения в суд для отмены результатов выборов.

В «Голосе» выражают надежду, что кандидаты на предстоящих в 2018 г. выборах будут более ответственно относиться к отражению своих расходов на политконсалтинговые услуги, в чем заинтересованы не только избиратели, но и сами политические консультанты. 

Аналитический доклад

Финансовая прозрачность услуг политических консультантов на выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации 10 сентября 2017 г.

К концу октября 2017 г. были опубликованы итоговые финансовые отчеты кандидатов в губернаторы и главы республик тех регионов, где такие выборы проходили 10 сентября 2017 г. Движение в защиту прав избирателей «Голос» подготовило несколько аналитических докладов, в которых анализируется финансовая прозрачность прошедших избирательных кампаний. Первый доклад посвящен оплате услуг политических консультантов, работавших на кандидатов, победивших на выборах глав регионов.

1 ноября 2017 г. в рамках судебного заседания по делу бывшего вице-губернатора Челябинской области Николая Сандакова показания дал Александр Георгиев, называющий себя политтехнологом, руководителем полевого направления избирательных кампаний. В СМИ попали признания Георгиева, согласно которым практически вся оплата его услуг на протяжении многих лет происходила не из средств избирательных фондов. В частности, оказалось, что в 2011 г. на выборах только в двух муниципалитетах области на оплату труда политтехнологов вне официального избирательного фонда было потрачено около 2,5 млн руб.

Движение «Голос» уже неоднократно обращало внимание на проблему с прозрачностью финансирования услуг политических консультантов. Действительно, практика предыдущих лет показала, что расходы на оплату услуг консультантов часто остаются в «тени». Так, в 2016 г. такие расходы не нашли своего отражения в финансовых отчетах целого ряда избранных глав регионов, например Рамзана Кадырова (Чечня), Шолбана Кара-оол (Тыва), Сергея Морозова (Ульяновская область), Игоря Рудени (Тверская область). 

В марте 2017 г. в федеральные СМИ сообщили об участии сотрудников Администрации Президента Российской Федерации в согласовании политических консультантов для будущих кандидатов в главы регионов. В статьях назывались конкретные имена и компании в привязке к регионам, в которых эти лица должны были работать. Движение «Голос» направило в Администрацию Президента официальный запрос по этому поводу. В своем ответе государственный орган утверждает, что подбор политконсультантов не входит в его полномочия, однако избежал ответа на вопрос, занимались ли этим его сотрудники применительно к губернаторским выборам. В Администрации Президента лишь указали, что не подбирали консультантов для выборов местного уровня. С тех пор эта информация не была опровергнута, а по многим участникам событий нашла свое подтверждение в региональных СМИ и экспертных комментариях уже в ходе самой избирательной кампании.

СМИ также указывали и примерные расценки на такие услуги. В частности, назывались цифры от 300 тысяч до 1 млн руб. в месяц без учета стоимости проживания, питания, расходов на связь и суточных. Стоимость услуг специалистов, обладавших федеральной известностью, по данным СМИ, могла достигать от 8 до 10 млн руб. В других источниках называлась цена в 50 — 150 тыс. долларов (приблизительно от 3 до 9 млн руб.) за разработку стратегии кампании и эпизодическое консультирование. 

«Голос» в этом году проанализировал все итоговые финансовые отчеты победивших кандидатов, за исключением главы Республики Мордовия и губернатора Белгородской области, чья отчетная документация по состоянию на 1 ноября 2017 г. так и не была размещена на официальных сайтах региональных избирательных комиссий (региональные законы в соответствующих субъектах федерации не содержат такого требования — избирательные комиссии лишь направляют их в государственные СМИ, что само по себе снижает финансовую прозрачность прошедших кампаний).

Все расходы кандидата на проведение избирательной кампании должны быть оплачены из средств избирательного фонда. Расходы на оплату услуг консультантов должны отражаться в соответствующей строке итогового финансового отчета: «На оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера». Центральная избирательная комиссия России перед федеральными выборами 2016 г. подробно разъясняла, что понимается под этими терминами (эти формулировки в том же виде нашли свое отражение и в разъяснениях региональных избиркомов в этом году). Под понятием «информационная услуга», применяемым при классификации платежей расходования денежных средств из избирательного фонда, понимаются действия субъектов (собственников и владельцев) по сбору, обобщению, систематизации информации и предоставлению результатов ее обработки в распоряжение пользователя (то есть обеспечение пользователей информационными продуктами). Информационная продукция предоставляется пользователю в разной форме — на электронных носителях, на бумаге, в устной форме. «Консультационная услуга» — это профессиональная услуга, предоставляемая физическим или юридическим лицом на основании договора (контракта) по проведению консультаций, разъяснений, аналитической и исследовательской работы (в том числе с использованием программных продуктов), для достижения определенных результатов на выборах.

Мы собрали в общую таблицу имена всех политических консультантов, упоминавшихся в СМИ, в привязке к соответствующим регионам, а также указали те суммы, которые фигурировали в финансовых отчетах кандидатов в строке, отражающей оплату политконсалтинговых услуг.

Таблица. Расходы победивших кандидатов на выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации на оплату работ (услуг) политических консультантов

Из 13 глав регионов, чьи финансовые отчеты нам удалось обнаружить, лишь пятеро показали расходы на оплату консультационных услуг — это Артур Парфенчиков (Карелия), Александр Бречалов (Удмуртия), Игорь Васильев (Кировская область), Валерий Радаев (Саратовская область) и Дмитрий Миронов (Ярославская область).

При этом обращает на себя внимание, что расходы Валерия Радаева оказались почти в 50 раз меньше, чем средние расходы оставшихся четырех кандидатов. Средний показатель политконсалтинговых расходов последних составил 13,9 млн руб., что очень близко к тем цифрам, которые назывались в СМИ ранее. Таким образом, можно предположить, что на прошедших выборах глав регионов средняя цена услуг политконсультантов колебалась в пределах 12–15 млн руб., хотя, конечно, в отдельных случаях могла отличаться.

Остальные восемь победивших кандидатов предпочли поставить в соответствующей строке нули. Правда, в Новгородской и Томской областях сами формы отчета, утвержденные региональными избирательными комиссиями, почему-то не содержат необходимой строки. В другой строке — посвященной оплате услуг юридических и физических лиц по договорам — указано, что кандидаты потратили по этой статье 6,4 млн руб. и 6,9 млн руб. Однако это не снимает вопросов, т. к. у кандидатов, указавших оплату консалтинговых услуг, также указаны их расходы по договорам с физическими и юридическими лицами и они сопоставимы с расходами Андрея Никитина и Сергея Жвачкина. Так, Артур Парфенчиков указал по этой статье 8,3 млн руб., Игорь Васильев — 8,5 млн руб., Александр Бречалов — 7 млн руб., а Дмитрий Миронов — 25,5 млн руб. Как правило, по этой статье оплачиваются услуги агитаторов, наблюдателей и иных неруководящих сотрудников штаба, а также отдельные услуги, не подпадающие под другие строки отчеты.

Еще по двум кандидатам, как уже отмечалось, у нас нет информации. Однако учитывая, что в Мордовии предельный размер избирательного фонда не может превышать 5 млн руб., можно предположить, что и там мы вряд ли обнаружим реальную отчетность по тратам на политтехнологов. Тем более, что в сведениях, предоставленных «Сбербанком» и опубликованным на сайте избирательной комиссии 31 августа, которые содержат данные о движении средств на избирательном счете, информации о каких-либо расходах «зарплатного» характера указано не было.

Стоит особо отметить, что согласно п. 2 ст. 77 Федерального закона от 12.06. 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если кандидат израсходовал помимо средств собственного избирательного фонда, средства в размере, составляющем более чем 10% от предельного размера расходования средств избирательного фонда, то суд может отменить результаты выборов. При средней цене консультационных услуг более 10 млн руб., почти все победившие кандидаты могли нарушить установленные ограничения. Следовательно, результаты выборов могут быть поставлены под вопрос. 

При этом почти во всех этих регионах предельные размеры избирательных фондов вполне позволяли показать реальные расходы на оплату труда политконсультантов. Небольшие проблемы могли возникнуть только в Калининградской и Рязанской областях, но и там у кандидатов оставался запас еще почти в 10 млн руб. Лишь в Свердловской области Евгений Куйвашев исчерпал весь разрешенный лимит. 

Безусловно, теоретически может существовать ситуация, когда политконсультант, разделяющий ценности кандидата, может работать на волонтерских основаниях или «за еду», но такая ситуация очевидно не является типичной для политтехнологического цеха.

Нежелание показывать расходы в том случае, когда такая возможность есть, может быть обусловлена, например, тем, что услуги были оплачены из других средств, в т. ч. бюджетных. Это тем более возможно, что некоторые из лиц, работавших на прошедших выборах, уже подозревались обществом в использовании подобных схем (см. например расследование «Трансперенси Интернешнл — Россия» о расходовании бюджетных средств в Москве на оплату услуг политконсультантов).

Однако основной причиной сокрытия подобных расходов является значительное усложнение и удорожание бухгалтерского и юридического сопровождения такой работы, значительное увеличение временных ресурсов, которые затрачивает избирательный штаб в условиях избирательной кампании, когда именно время является самым дефицитным ресурсом. В результате из итоговой финансовой отчетности пропадает указание расходов на этот дорогостоящий вид деятельности. Следовательно в документах не отражается и поступление значительной доли средств — избиратели остаются в неведении о реальных донорах кандидата. Именно последнее нам представляется наиболее серьезной проблемой, так как сокращает возможности для избирателей сделать до конца осознанный выбор, понимая, в том числе, и лоббистские обязательства будущего главы региона или депутата.

Выводы и рекомендации

Таким образом, система финансирования избирательных кампаний и политических партий в России остается непрозрачной. Это признается и в опубликованном год назад отчете Группы государств против коррупции (ГРЕКО). Часто расходы на оплату услуг политтехнологов, которые составляют значительную долю расходов в любой крупной избирательной кампании, остаются в «тени». 

При этом финансовые нарушения на сумму в размере более 10% от предельного расходования средств избирательного фонда являются основанием для отмены результатов выборов. Таким образом, сложившаяся практика сокрытия значительной доли расходов кандидатов и избирательных объединений ставит под вопрос результаты прошедших выборов. 

В то же время у избирательных комиссий, организующих выборы, нет реальных инструментов контроля за такими расходами. Эту ситуацию можно исправить, разделив функции организации выборов и финансового контроля, и передав последние в другой орган. Такая практика существует в других странах — проверкой финансовой отчетности кандидатов и партий занимаются либо органы государственного аудита, либо специально созданные для контроля за политическими финансами органы. В некоторых странах такие учреждения могут инициировать масштабную проверку, которая включает не только исследование документов, но и проведение слушаний.

Кроме того, необходимо значительное упрощение финансовой и юридической отчетности по расходованию средств кандидатов и избирательных объединений с одновременным повышением внимания к раскрытию источников поступления средств в избирательные фонды. Это не только повысит финансовую прозрачность избирательных кампаний, но и поможет вывести зарплаты сотрудников штабов из «теневой зоны». Последние, на наш взгляд, также заинтересованы в этом, так как будет решена проблема легализации их доходов. Тем более, что договоры кандидатов с физическими лицами не облагаются налогами. 

Вопрос упрощения финансовой отчетности является непростым и требует отдельной экспертной проработки, с привлечением специалистов в области бухгалтерского учета и финансового аудита, однако уже сейчас можно принять ряд простых мер.

Во-первых, совершенно непонятен функционал первого финансового отчета, который практически не несет в себе важной информации. Его отмена вряд ли существенно скажется на финансовой прозрачности кампании. В то же время, в истории российских выборов последнего десятилетия были случаи, когда кандидатов снимали с выборов из-за неточностей в первом отчете. 

Во-вторых, необходимо отказаться от дублирования документов. Например, кандидаты обязаны прикладывать к итоговому финансовому отчету учет поступления и расходования средств, хотя эта информация и так есть в распоряжении комиссии, организующей выборы — ее регулярно передает соответствующее отделение «Сбербанка». В результате кандидат или сотрудники его штаба вынуждены заново вносить эти сведения в форму, утвержденную избирательной комиссией. В случае ведения крупной кампании с большим количеством договоров или пожертвований на эту работу тратятся значительные ресурсы. Кроме того, к итоговому финансовому отчету требуется прикладывать оригиналы или копии всех агитационных материалов, хотя они также уже есть в распоряжении комиссии. То же касается и платежных поручений, приходных кассовых ордеров, банковских ордеров, которые подтверждают движение средств по счету. 

Автор доклада: Станислав Андрейчук, член Совета движения в защиту прав избирателей «Голос», andreychuk@golosinfo.org